2023年中央一号文件提出“引导土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营”。历史经验表明，适度规模经营是适合我国国情农情的农业经营组织方式。改革开放以来，随着工业化、城镇化、信息化和农业现代化的深入推进，农业生产力发生深刻变革，农业适度规模经营也被赋予了不同的时代内涵。早在1986年，随着农村改革的逐步深化，农民开始向非农产业转移，党中央从农业生产力现状和农村劳动力转移趋势出发，对农业经营组织方式发展方向作出科学研判，当年中央一号文件提出“发展适度规模的种植专业户”，鼓励耕地向种田能手集中。随着城镇化进程加快，农村劳动力转移大幅增加，出租、互换、入股、合作等农村土地流转方式层出不穷。从稳定农村基本经营制度和保护农民利益的考量出发，2005年中央一号文件提出“承包经营权流转和发展适度规模经营，必须在农户自愿、有偿的前提下依法进行，防止片面追求土地集中”，2006年中央一号文件又提出“有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营”，首次在中央一号文件中肯定了农业适度规模经营可以有多种实现形式和发展方式。

党的十八大以来，农村土地承包权、经营权分离现象得到党中央高度重视。2013年，习近平总书记在考察湖北省武汉市农村综合产权交易所时强调，深化农村改革，完善农业基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，成为我国新时期农村土地制度又一重大创新，对引导土地经营权有序流转、发展适度规模经营、推动现代农业发展和增加农民收入提供了制度基础。出租和转包成为目前我国农村土地流转的主要方式。

实践表明，发展农业适度规模经营，并非经营土地的面积越大越好。当前我国各地开展农业适度规模经营的形式较为多样，主要受地区经济发展水平、劳动力转移程度、农业生产条件等因素影响。有的地区经济发展水平较高、农村劳动力缺乏，土地经营权流转比例较高，这就要求流入土地的农业经营主体具备较强实力，政府重点要解决“谁来种地”的问题；有的地区本地劳动力转移比例较高，但土地经营权流转比例不高，农民兼顾农业生产和外出务工，把承包地的生产作业环节转移出去，由农民合作社、专业化服务机构等主体承接农业某些作业环节，开展植保、耕种、收割等服务，政府重点需要解决“地怎么样种得更好”的问题；有的地区农业生产条件较好，农户土地较多、劳动力转移比例较低，例如东北地区，农民通过生产托管的方式，将农业生产全部环节外包给专业的托管服务主体，实现农业服务型规模经营，政府则重点需要解决“如何为托管服务主体提供支持”的问题。

党的二十大报告提出加快建设农业强国的奋斗目标。建强适合我国国情的现代农业经营体系是建设农业强国的应有之义，而发展多种形式适度规模经营则是建强现代农业经营体系的重要路径。这就要从我国基本国情和现代农业发展规律出发，以提高农业劳动生产率和土地产出率为目标，坚持农村基本经营制度和家庭经营主体地位，大力培育种植养殖大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体，大力发展农业社会化服务，积极稳妥推进多种形式农业适度规模经营高质高效发展。一是在稳定土地承包关系和充分尊重农民意愿的前提下，结合各地发展阶段、资源禀赋、生产条件，因地制宜、规范有序地开展土地流转，强化现代农业要素投入。要积极转变农业发展方式，推动农业集约化、标准化生产，同时建立健全农业风险保障机制，守好风险防范底线。二是大力培育农业社会化服务组织，完善农业经营性服务组织支持补贴政策。建立健全农业公益性服务体系，不断拓展公益性服务范围和服务职能。加强农业社会化服务标准化建设，为农业生产经营提供全程高标准服务。三是立足我国“大国小农”基本国情农情，大力培育适应小农户需求的多元化多层次农业生产性服务组织，建立健全面向小农户的社会化服务体系。鼓励农业经营主体完善与小农户的利益联结机制，积极拓展服务领域，促进专项服务与综合服务相互补充、协调发展，多方式推动小农户融入现代农业经营体系。

作者：谭智心

■ 农业农村部农村经济研究中心研究员

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